Les institutions du gouvernement fédéral

La Loi constitutionnelle de 1867 renferme la disposition suivante : « À la Reine continueront d’être et sont par la présente [loi] attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du Canada. » D’ordinaire, la souveraine agit par l’entremise de son représentant, le gouverneur général, qu’elle nomme sur recommandation du premier ministre canadien. Le mandat du gouverneur général est habituellement de cinq ans, mais il peut être prolongé d’un an environ.

Le Parlement se compose de la reine, du Sénat© Bibliothèque du Parlement/Martin Lipman et de la Chambre des communes© Bibliothèque du Parlement/Martin Lipman.

La reine

Chef officiel de l’État canadien, la reine est représentée, à l’échelon fédéral, par le gouverneur général, et dans les provinces, par les lieutenants-gouverneurs. Les lois fédérales commencent ainsi : « Sa Majesté, sur l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada, décrète : ». L’introduction des lois provinciales est sensiblement la même. C’est le chef de l’État (ou son représentant) qui convoque le Parlement (et les assemblées provinciales); aucun corps législatif canadien ne peut prendre sur lui de le faire. Aucun projet de loi, fédéral ou provincial, ne devient loi s’il n’obtient pas la « sanction royale ». Le souverain a, en certaines occasions, sanctionné personnellement des lois fédérales, mais, habituellement, celles-ci le sont par le gouverneur général, ou par le gouverneur général suppléant, et les lois provinciales, par le lieutenant-gouverneur ou un administrateur.

Le gouverneur général (ou le lieutenant-gouverneur) peut conseiller les ministres, les encourager ou les mettre en garde. Dans la plupart des cas, cependant, il doit se conformer à leurs demandes, même si, en de très rares occasions, il doit ou peut agir sans solliciter leur avis ou aller à l’encontre de celui qu’ils lui ont donné.

Le Sénat

Le Sénat© Bibliothèque du Parlement/Martin Lipman compte normalement 105 membres : 24 représentants des provinces maritimes (10 de la Nouvelle-Écosse, 10 du Nouveau-Brunswick et quatre de l’Île-du-Prince-Édouard), 24 du Québec, 24 de l’Ontario, 24 des provinces de l’Ouest (six de chacune des provinces du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique), six de Terre-Neuve-et-Labrador, un du Yukon, un des Territoires du Nord-Ouest et un autre du Nunavut. Il est prévu que de quatre à huit autres sénateurs, soit un ou deux pour la région des Maritimes, pour le Québec, pour l’Ontario et pour l’Ouest, peuvent être nommés si une impasse survient entre le Sénat et la Chambre des communes, mais cette disposition n’a été utilisée qu’une fois, en 1990.

C’est le gouverneur général qui nomme les sénateurs sur la recommandation du premier ministre. Les sénateurs doivent avoir 30 ans révolus et posséder des biens-fonds d’une valeur minimum de 4 000 $ en sus de toute charge les grevant, ainsi que des biens meubles et immeubles d’une valeur minimum de 4 000 $ en sus de dettes et obligations. Ils doivent également habiter dans la province ou le territoire qu’ils représentent et, dans le cas du Québec, qui compte 24 divisions sénatoriales, habiter ou posséder des biens-fonds dans la division sénatoriale pour laquelle ils ont été nommés. Jusqu’en 1965, ils étaient nommés à vie. De nos jours, ils conservent leur siège jusqu’à l’âge de 75 ans. La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit certains motifs pour lesquels un sénateur peut être démis de ses fonctions, dont le fait de s’absenter pendant deux sessions parlementaires consécutives.

Le Sénat peut présenter n’importe quel projet de loi, sauf en matière de dépense des deniers publics ou d’impôt. Il peut amender ou rejeter tout projet de loi, à autant de reprises qu’il le juge bon. Aucun projet de loi ne peut devenir loi sans être adopté par le Sénat.

En théorie, les pouvoirs de la Chambre haute sont impressionnants. Toutefois, en tant qu’institution dont les membres sont nommés, le Sénat exerce ses pouvoirs avec retenue. En plus de 40 ans, le Sénat n’avait jamais rejeté un projet de loi adopté par la Chambre des communes, et n’avait que très rarement insisté sur des amendements que la Chambre avait rejetés. Puis, en 1988, il refusa d’adopter le projet de loi sur l’Accord de libre-échange avant que le peuple ait été saisi de la question dans le cadre d’une élection générale. Depuis, il est plusieurs fois arrivé que le Sénat rejette un projet de loi, ou ne l’adopte pas avant la fin d’une session, ce qui l’empêche effectivement de devenir loi.

La plupart des amendements que proposent les sénateurs aux projets de loi de la Chambre des communes sont presque toujours destinés à clarifier ou à simplifier les dispositions, et sont presque toujours acceptés par la Chambre des communes. Le Sénat effectue la majeure partie de son travail dans ses comités, lesquels étudient les projets de loi article par article et entendent les témoignages, souvent nombreux, présentés par les groupes ou les particuliers qui sont directement concernés par le texte législatif à l’étude. Ce travail en comité est particulièrement efficace, car les sénateurs comptent de nombreux spécialistes de domaines divers, qui possèdent une longue expérience du droit, de l’administration ou des affaires. Certains peuvent avoir été ministres, premiers ministres provinciaux ou maires, alors que d’autres peuvent être d’éminents avocats ou des agriculteurs d’expérience.

Le Sénat mène aussi des enquêtes sur d’importants enjeux publics, tels que la santé mentale, le vieillissement, la sécurité nationale, la défense, les affaires autochtones, les pêches et les droits de la personne. De telles enquêtes ont donné lieu à de précieux rapports, qui ont souvent été à l’origine de modifications législatives ou de changements aux politiques gouvernementales. Le Sénat accomplit habituellement ce travail à bien moindre coût que les commissions royales d’enquête ou les commissions d’étude, parce que ses membres sont déjà payés et qu’il dispose d’un personnel permanent.

La Chambre des communes

La Chambre des communes© Bibliothèque du Parlement/Martin Lipman, qui compte 338 membres, soit un représentant pour chaque circonscription électorale, est le principal corps législatif de notre pays. Dans chaque circonscription, le candidat élu est celui qui recueille le plus de suffrages, même si cela représente moins de la moitié du vote total. Le nombre de circonscriptions électorales peut être modifié après chaque recensement décennal, conformément à la Constitution et à la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, selon laquelle, en gros, la répartition des sièges parlementaires doit être fonction de la population. Chaque province doit compter au moins autant de députés qu’elle avait de sénateurs avant 1982. La taille des circonscriptions électorales varie quelque peu à l’intérieur de limites prescrites.

Les partis politiques

Notre système de gouvernement ne pourrait fonctionner sans partis politiques. Les principaux et les tiers partis que la scène politique canadienne connaît actuellement n’ont pas été créés par des lois, bien qu’ils soient reconnus en droit. Ils émanent de la population. Ce sont des associations volontaires de personnes qui, grosso modo, ont les mêmes opinions sur les questions d’intérêt public.

Le parti qui obtient le plus grand nombre de sièges à la suite d’élections générales forme habituellement le gouvernement, et le gouverneur général demande à son chef de devenir premier ministre. Le parti qui obtient le plus grand nombre de sièges sans obtenir de majorité claire peut quand même être en mesure de former un gouvernement minoritaire avec l’appui d’autres partis. Le Canada a connu plus d’une douzaine de cas de ce genre depuis la Confédération. Toutefois, si au lendemain du scrutin, le parti qui était au pouvoir avant les élections n’obtient que le deuxième plus grand nombre de sièges, il peut quand même rencontrer la Chambre des communes nouvellement élue afin de déterminer s’il peut obtenir des partis minoritaires un appui suffisant pour constituer une majorité de voix à la Chambre et continuer à gouverner. Cela s’est produit en 1925-1926 sous Mackenzie King, et en 1972, sous Pierre Trudeau.

Le parti qui se classe au deuxième rang pour le nombre de candidats élus (ou au premier rang, dans les rares cas décrits ci-dessus) forme l’Opposition officielle, et son chef occupe le poste de chef de l’opposition. Ce dernier a droit à la même rémunération qu’un ministre. Le chef de tout parti qui compte au moins 12 représentants à la Chambre des communes touche lui aussi une rémunération plus élevée que celle d’un simple député.

En outre, les différents partis reconnus, y compris ceux du gouvernement et de l’Opposition officielle, reçoivent des fonds publics pour effectuer leurs recherches.

Pourquoi en est-il ainsi? Parce que la population canadienne veut que son gouvernement soit critiqué et surveillé. Elle veut pouvoir compter sur un autre parti politique, si celui au pouvoir ne répond pas à ses attentes. Dans un système à partis multiples, lorsque les vagues d’opinion déferlent sur l’ensemble du pays, on voit beaucoup d’écume, mais seule la véritable vague de fond peut diriger la course du navire.

Le premier ministre

Comme nous l’avons déjà souligné, la fonction de premier ministre (fédéral ou provincial), à l’instar des partis politiques, n’a pas été créée par une loi, mais elle est reconnue légalement. En règle générale, le premier ministre est député à la Chambre des communes (mais la fonction a déjà, à deux reprises, été occupée par un sénateur, en 1891-1892 et en 1894-1896). Même si un non-député peut être premier ministre, selon la coutume, il lui faut se faire élire dans les plus brefs délais. Un premier ministre qui perd son siège aux élections peut rester en fonction tant que son parti a un appui suffisant à la Chambre, encore qu’il doive, selon les us et coutumes, gagner un siège dès que possible. Dans ce cas, il est de tradition qu’un membre du parti majoritaire se désiste, créant ainsi une vacance que le premier ministre défait peut occuper à la faveur d’une élection partielle. (Un arrangement semblable s’appliquerait également pour permettre au chef de l’opposition ou à un autre chef de parti de gagner un siège.)

C’est le gouverneur général qui nomme le premier ministre, et la nomination est habituellement automatique. Si l’opposition remporte plus de la moitié des sièges à des élections générales ou si le gouvernement est battu en Chambre, ce qui entraîne sa démission collective, le gouverneur général doit demander au chef de l’opposition de former un nouveau gouvernement.

Auparavant, le premier ministre était considéré, dans le Cabinet, comme « le premier parmi ses pairs ». Ce n’est plus le cas. Aujourd’hui, le chef du gouvernement a infiniment plus de pouvoirs que ses collègues du Cabinet. En effet, non seulement il les choisit personnellement, mais il peut également demander à n’importe lequel d’entre eux de remettre sa démission. Dans le cas d’un refus de la part du ministre en cause, il peut recommander au gouverneur général de le démettre de ses fonctions, et ce dernier accéderait à cette requête. Lorsque le Cabinet doit prendre une décision, ce n’est pas nécessairement le principe de la majorité qui est appliqué. En effet, un premier ministre influent peut, après avoir entendu les vues de tous, simplement décréter que c’est son point de vue qui prévaudra et qui deviendra la politique officielle du gouvernement, même si tous les autres ministres ou la plupart d’entre eux s’y opposent. Ses collègues doivent alors se plier à sa décision ou remettre leur démission.

Le Cabinet

Comme nous l’avons mentionné précédemment, c’est le premier ministre qui choisit les membres du Cabinet, et ceux-ci doivent tous être ou devenir membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Les membres du Conseil privé sont nommés à vie par le gouverneur général, sur recommandation du premier ministre, à moins qu’ils ne soient démis de leurs fonctions, toujours sur recommandation du premier ministre. Font partie du Conseil privé tous les ministres, anciens et actuels, l’actuel juge en chef de la Cour suprême du Canada et ses prédécesseurs, et habituellement les anciens Présidents du Sénat et de la Chambre des communes. En outre, d’autres citoyens éminents sont nommés au Conseil privé en reconnaissance de leurs mérites. L’ensemble du Conseil privé à proprement parler ne se réunit jamais. Seuls les ministres et quelques non-ministres assistent aux rares événements cérémoniels, comme l’accession au trône d’un roi ou d’une reine ou le consentement à un mariage royal, qui rassemblent les membres du Conseil privé. L’organe actif en est le Cabinet, aussi appelé « Comité du Conseil privé ».

La coutume veut que presque tous les membres du Cabinet fassent également partie de la Chambre des communes ou y obtiennent un siège dans un délai raisonnable. Depuis la Confédération, seules quelques personnes qui n’étaient ni députés ni sénateurs ont, à l’occasion, été nommées ministres, comme cela s’est produit en 1996 et en 2006. Toutefois, elles ont dû s’assurer un siège de député ou de sénateur dans un délai raisonnable ou remettre leur démission. C’est ainsi que le général Andrew McNaughton, ministre de la Défense nationale pendant neuf mois en 1944-1945 sans pour autant être membre de l’une ou l’autre Chambre, a dû démissionner après avoir tenté par deux fois, sans succès, de se faire élire à la Chambre des communes.

Les sénateurs peuvent également être nommés ministres; en fait, le premier Cabinet dans l’histoire du pays comptait cinq sénateurs parmi ses 13 membres. À deux reprises entre 1979 et 1984, le Cabinet a compté trois ou quatre sénateurs. Très peu de députés du Parti conservateur ont été élus au Québec en 1979; en 1980, les quatre provinces de l’Ouest n’ont élu que deux députés du Parti libéral. En conséquence, les deux partis ont dû nommer plus de sénateurs au Cabinet de façon à assurer une représentation adéquate de ces provinces. Jusqu’à tout récemment, la plupart des sénateurs ayant occupé le poste de leader du gouvernement au Sénat avaient rang de membre du Cabinet. Aucun sénateur ne peut siéger à la Chambre des communes et aucun député ne peut siéger au Sénat. Toutefois, un ministre peut, sur invitation du Sénat, parler devant cette Chambre (mais pas y voter).

Il est d’usage que chaque province soit représentée au Cabinet par au moins un ministre, si possible. Cependant, lorsque le parti qui prend le pouvoir ne fait élire aucun député dans une province donnée, il est difficile d’assurer cette représentation. Dans un tel cas, le premier ministre peut nommer au Cabinet un sénateur de la province en question, ou convaincre un député d’une autre province de remettre sa démission et tenter ensuite de faire élire au siège ainsi rendu vacant un représentant de la province « absente » du Cabinet. En 1921, par exemple, les Libéraux n’avaient réussi à faire élire aucun député en Alberta. Le premier ministre King régla le problème en nommant l’honorable Charles Stewart, ancien premier ministre libéral de l’Alberta, à titre de représentant de cette province au Cabinet, et en le faisant par la suite élire député de la circonscription électorale d’Argenteuil, au Québec. On peut se demander si cette manœuvre de M. King réussirait encore. De nos jours, les électeurs ne voient pas toujours d’un bon œil le « parachutage » de candidats de l’extérieur dans leur circonscription. Il convient également de souligner que l’Île-du-Prince-Édouard (la plus petite des provinces canadiennes) est souvent demeurée des années sans représentant au Cabinet.

Il est par ailleurs d’usage que l’Ontario et le Québec comptent chacun 10 ou 12 ministres au Cabinet, à condition que ces provinces aient élu assez de candidats du parti au pouvoir pour permettre une telle représentation. La coutume veut également qu’au moins un ministre du Québec soit un anglophone protestant et que les minorités francophones hors Québec soient représentées au Cabinet par au moins un ministre, généralement du Nouveau-Brunswick ou de l’Ontario, ou un de chacune des deux provinces. La tradition voulait aussi, naguère, que siège au Cabinet au moins un anglophone de religion catholique (habituellement d’origine irlandaise). Depuis la nomination au Cabinet de l’honorable Ellen Fairclough en 1957, les femmes ont gagné une représentation accrue et la composition du Cabinet tient mieux compte de la diversité et du multiculturalisme de la population canadienne.

Les Présidents des deux Chambres

Le Président du Sénat est nommé par le gouverneur général, sur recommandation du premier ministre.

Le Président de la Chambre des communes est élu par les députés après chaque élection générale ou lorsque le poste devient vacant. Il doit lui-même être député. Il préside chaque séance de la Chambre, statue sur toutes les questions relatives à la procédure et au Règlement, et supervise le personnel de la Chambre. Il doit en principe faire preuve d’impartialité et exiger du premier ministre comme du plus humble député de l’opposition le même respect des règles. Il se retire des activités quotidiennes du parti : par exemple, il n’assiste pas aux réunions du caucus.

Pendant de nombreuses années, le Président de la Chambre des communes était nommé par le premier ministre. En 1985 cependant, la Chambre a adopté un nouveau système selon lequel le Président est choisi par vote secret à la Chambre. Chaque député, à l’exception des ministres, des chefs de parti et de toute personne assumant une fonction à la Chambre, peut se porter candidat à la présidence. Grâce à ce système, le Président risque bien moins d’être soupçonné d’avoir été choisi par le gouvernement; on ne peut donc pas considérer la présidence comme un poste comblé, comme tant d’autres, par nomination du premier ministre. Depuis la mise en place du nouveau système de scrutin secret, le Président a occasionnellement été réélu après un changement de gouvernement.

La nouvelle procédure tranche avec l'usage selon lequel les fonctions de Président étaient confiées à tour de rôle à un francophone et à un anglophone à la Chambre des communes. De façon analogue, lorsque le Président était anglophone, le Vice-président était francophone, et vice versa. Ce n'est plus toujours le cas. Il arrive même que le Vice-président soit choisi parmi les députés de l'opposition.

Dans bien des cas au Sénat, un Président anglophone a été suivi par un Président francophone, et vice versa. Cependant, depuis 1980, l’alternance des groupes linguistiques n’a pas été observée.