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Table des matières

• Résumé
• 1 Introduction
• 2 Compétence provinciale en matière d’immigration
• 3 Aperçu de l’Accord Canada-Québec
  • 3.1 Vue d’ensemble
  • 3.2 Niveaux d’immigration (art. 5 à 8)
  • 3.3 Réunification des familles (art. 13 à 16, 21 et annexe A, art. 18)
  • 3.4 Réfugiés (art. 17 à 20)
  • 3.5 Visiteurs (art. 22)
  • 3.6 Accueil et intégration (art. 24 à 29; annexe A, art. 24 et 25; et annexe B)
  • 3.7 Modalités de mise en œuvre de l’Accord Canada-Québec (annexe A)
• Notes

Résumé

En vertu de l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces et le gouvernement fédéral se partagent la responsabilité en matière d’immigration. Dans chaque province, la législature peut faire des lois relatives à l’immigration « qu’aussi longtemps et que tant qu’elle[s] ne ser[ont] incompatible[s] avec aucune des lois du parlement du Canada ».

Depuis 2001, le principal texte législatif fédéral régissant l’immigration est la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui autorise le ministre de l’Immigration, avec l’approbation du Cabinet, à conclure des accords relatifs à l’immigration avec les provinces. La Loi ne prévoit qu’une restriction : ces accords ne peuvent pas limiter l’application de la législation fédérale sur l’inadmissibilité (c’est à dire concernant le rejet d’un demandeur pour des raisons de sécurité, de violation des droits de la personne ou des droits internationaux, de criminalité et d’autres critères connexes). À ce jour, toutes les provinces et deux territoires ont conclu de tels accords.

L’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains (l’Accord Canada-Québec) est de loin le plus ancien. Il concrétise des engagements prévus dans l’Accord du lac Meech, le projet de réforme constitutionnelle négocié en 1987 qui a échoué. Si l’Accord du lac Meech anticipe l’éventuelle négociation d’accords sur l’immigration avec d’autres provinces, il énonce de manière assez détaillée les éléments essentiels d’un nouvel accord à conclure avec le Québec « [d]ans les meilleurs délais ». Y figurent notamment des engagements accordant au Québec la responsabilité de sélectionner ses propres immigrants et lui garantissant un nombre d’immigrants et de réfugiés proportionnel à sa part de la population, ainsi qu’un engagement du Canada à se retirer des services d’établissement au Québec et à lui allouer une compensation pour ces services.

Par rapport aux accords fédéraux-provinciaux ultérieurs, l’Accord Canada-Québec est également le plus ambitieux. En vertu de cet Accord, par exemple, plutôt que de simplement évaluer et désigner certains immigrants économiques pour répondre à des besoins précis du marché du travail et de l’économie, le Québec est seul responsable des critères de sélection et de la sélection à proprement parler des immigrants économiques qu’il accueillera sur son territoire. Le Québec fixe seul, plutôt qu’en consultation avec le gouvernement fédéral, le nombre d’immigrants économiques qu’il accueillera. Le Québec est aussi la seule province à avoir un pouvoir de sélection des réfugiés réinstallés alors que le Canada identifie un bassin de réfugiés à des fins de possible réinstallation.

La présente Étude offre une vue d’ensemble de l’Accord. Elle décrit ses objectifs et son contexte constitutionnel, et passe en revue les accords conclus dans le cadre de l’Accord concernant les niveaux d’immigration, le regroupement familial, les réfugiés, les visiteurs, l’accueil et l’intégration des immigrants ainsi que l’administration courante de l’Accord.

1 Introduction

Le 5 février 1991, Barbara McDougall, alors ministre de l’Emploi et de l’Immigration du Canada, et Monique Gagnon-Tremblay, alors ministre des Communautés culturelles et de l’Immigration du Québec, signent l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains (l’Accord Canada-Québec) 1, qui entrera en vigueur le 1^er avril 1991. Conclu après l’échec de l’Accord du lac Meech, qui proposait des modifications à la Constitution, l’Accord Canada Québec réalise dans une large mesure ce qui se serait produit au chapitre de l’immigration si l’Accord du lac Meech avait été ratifié 2. L’Accord Canada-Québec n’est pas la première entente du genre; plusieurs ententes sont intervenues entre le Canada et le Québec en matière d’immigration depuis 1971. La première, l’Entente Lang-Cloutier, conclue en 1971, a été suivie de l’Entente Andras-Bienvenue, en 1975, laquelle a cédé sa place à l’Entente Cullen-Couture, en 1978, qui a elle-même été remplacée par l’Accord Canada-Québec 3 en 1991. La présente Étude présente un aperçu du contenu de l’Accord Canada-Québec.

2 Compétence provinciale en matière d’immigration

L’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 donne au gouvernement fédéral et aux provinces des pouvoirs législatifs concurrents sur l’immigration. Le pouvoir des provinces est limité à l’adoption de lois qui ne doivent être « incompatible[s] avec aucune des lois du parlement du Canada 4 ».

Le principal texte législatif fédéral régissant l’immigration est la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés 5, qui autorise le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté à passer des accords avec les provinces. Toutes les provinces et certains territoires ont ainsi signé un ou plusieurs accords avec le ministre, mais l’Accord Canada-Québec est de loin le plus ambitieux 6.

3 Aperçu de l’Accord Canada-Québec

3.1 Vue d’ensemble

Les premiers articles de l’Accord Canada-Québec définissent son contenu et ses objectifs. L’article 1 précise les quatre domaines couverts par l’Accord :

• la sélection des personnes qui souhaitent s’établir au Québec à titre permanent ou temporaire;
• leur admission au Canada;
• leur intégration à la société québécoise;
• la détermination des niveaux d’immigration à destination du Québec.

L’article 2 établit un nouvel objectif important pour le Québec : préserver le poids démographique du Québec au sein du Canada et assurer une intégration des immigrants dans cette province qui soit respectueuse de son caractère distinct. L’atteinte de cet objectif repose en premier lieu sur le rôle officiel confié au Québec d’informer le Canada du nombre d’immigrants qu’il souhaite accueillir, sur sa volonté de faire en sorte que le nombre d’immigrants soit proportionnel à la population de la province et sur sa prise en charge de tous les services d’intégration, en veillant tout particulièrement à offrir aux résidents permanents les moyens d’apprendre la langue française.

En vertu de l’Accord, le Canada demeure responsable des normes et objectifs nationaux relatifs à l’immigration, de l’admission de tous les immigrants (y compris ceux à destination du Québec) ainsi que de l’admission et du contrôle des visiteurs. L’admission des immigrants implique l’application des critères relatifs à la criminalité, à la sécurité et à la santé, en plus du traitement administratif des demandes et de l’admission physique aux points d’entrée du Canada. Le Québec est responsable de la sélection, de l’accueil et de l’intégration des immigrants à destination du Québec, et le Canada s’engage à ne pas admettre au Québec un immigrant ou un réfugié qui ne satisfait pas aux critères de sélection du Québec, exception faite de la personne reconnue comme réfugié ayant fait sa demande d’asile au Canada après son arrivée au pays et qui se trouve déjà au Québec.

3.2 Niveaux d’immigration (art. 5 à 8)

Dans l’Accord Canada-Québec, le Canada s’engage, comme le prévoyait l’Accord du lac Meech, à permettre au Québec de recevoir un pourcentage du total des immigrants reçus au Canada égal au pourcentage de sa population par rapport à la population totale du Canada, avec le droit de dépasser ce chiffre de 5 % pour des raisons démographiques. Le mot « garantie », terme gênant que renfermait l’Accord du lac Meech, n’a pas été repris. Les deux parties s’engagent plutôt à poursuivre des politiques qui leur permettent d’atteindre cet objectif. Bien que l’Accord Canada Québec n’en fasse pas mention, de telles politiques pourraient, pour le Canada, inclure la mise en place à l’étranger – notamment dans les pays francophones – de suffisamment de ressources pour traiter les demandes d’immigration, ainsi que l’établissement d’objectifs de traitement plus élevés pour de tels bureaux.  

Le Canada continue d’établir chaque année les niveaux nationaux d’immigration en tenant compte de l’avis du Québec relativement au nombre d’immigrants que ce dernier est prêt à recevoir. Dans l’Accord Canada-Québec, pour la première fois, un calendrier officiel de consultation est établi. Conformément à ce calendrier, le Canada doit informer le Québec, avant le 30 avril de chaque année, des options à l’étude relativement aux futurs niveaux d’immigration, en les répartissant entre les diverses catégories d’immigrants 7. Le Québec, quant à lui, doit faire connaître au Canada, avant le 30 juin de chaque année, le nombre d’immigrants qu’il désire accueillir au cours de l’année ou des années à venir, en les distribuant également en catégories 8. Dans le cadre de ce processus, en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le ministre fédéral de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté doit déposer un rapport annuel aux deux Chambres du Parlement avant le 1^er novembre si le Parlement est en session, ou dans les 30 jours suivant la reprise des travaux de l’une ou l’autre des deux Chambres. Ce rapport doit contenir le détail des niveaux d’immigration pour l’année à venir 9.

Selon une disposition ajoutée à l’Accord, le Québec a l’obligation d’accueillir un pourcentage des réfugiés reçus au Canada qui soit au moins égal au pourcentage d’immigrants qu’il s’est engagé à accueillir.

3.3 Réunification des familles (art. 13 à 16, 21 et annexe A, art. 18)

Les immigrants appartenant à la catégorie de la famille ne sont pas « sélectionnés » comme le sont les autres immigrants, mais si cela s’avère souhaitable, des critères de sélection pourraient être mis en place, auquel cas l’Accord Canada-Québec prévoit que le Canada établirait seul ces critères, tandis que le Québec serait responsable de leur application aux immigrants de cette catégorie à destination de la province. À l’article 18 de l’annexe A, le Canada s’engage à faciliter, si le Québec le désire, les entrevues des candidats de la catégorie de la famille, et le Québec s’engage à faire en sorte que le traitement des demandes de ces candidats se fasse dans les « délais usuels ».

La loi fédérale exige que les candidats appartenant à la catégorie de la famille soient parrainés par un résident permanent ou par un citoyen canadien. En vertu de l’Accord, lorsque ces candidats sont à destination du Québec, cette province assure le suivi des engagements de parrainage et fixe les normes financières applicables aux répondants.

3.4 Réfugiés (art. 17 à 20)

Le Canada est seul responsable du traitement des demandes d’asile présentées par des personnes se trouvant déjà au Canada. Pour un réfugié qui passe par un point d’entrée officiel, y compris au Québec, les agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) doivent évaluer l’admissibilité du demandeur au Canada (en d’autres termes, déterminer s’il a des problèmes de santé, de sécurité ou de criminalité) et déterminer si la demande peut être transmise à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, la commission fédérale chargée de statuer sur ces demandes. Les demandeurs d’asile qui traversent irrégulièrement entre les points d’entrée suivent le même processus, mais sont d’abord sous la responsabilité de la Gendarmerie royale du Canada, qui peut transmettre la demande d’asile à l’ASFC 10.

En ce qui concerne les réfugiés et les personnes en situation semblable sélectionnés à l’étranger, le Canada détermine qui est un réfugié et quelles sont les personnes en situation semblable, tandis que le Québec choisit ceux qui, à son avis, sont le plus à même de s’établir au Québec. L’Accord inclut un droit de veto explicite du Québec sur l’admission des réfugiés : « le Canada n’admet pas un réfugié [sélectionné à l’étranger] […] à destination du Québec qui ne répond pas aux critères de sélection du Québec ». Comme indiqué ci-dessus, le Québec s’engage à accepter un nombre approprié de réfugiés et de personnes en situation semblable sélectionnés à l’étranger.

3.5 Visiteurs (art. 22)

Le consentement du Québec est requis avant l’admission des trois types suivants de visiteurs : les étudiants étrangers 11, les travailleurs temporaires étrangers et les visiteurs étrangers venant recevoir des soins médicaux. Il importe de souligner que le gouvernement fédéral suit le même principe pour toutes les provinces : avant d’admettre des étrangers qui veulent étudier ou recevoir des soins médicaux dans une province donnée, il obtient d’abord le consentement de cette dernière.

3.6 Accueil et intégration (art. 24 à 29; annexe A, art. 24 et 25; et annexe B)

Le Canada convient, en vertu de l’Accord Canada-Québec, de se retirer des services d’accueil et d’intégration linguistique et culturelle offerts aux résidents permanents du Québec ainsi que du programme d’information et de placement à l’intention des immigrants. Le Canada accorde une compensation au Québec pour de tels services dans la mesure où ils correspondent à ceux que le Canada offre ailleurs au pays et où le Québec permet à tous les résidents permanents de la province d’y avoir accès, qu’ils aient été sélectionnés ou non par le Québec. Cette dernière exigence reflète le fait, souligné dans l’un des considérants de l’Accord, que la Charte canadienne des droits et libertés garantit la liberté de circulation et d’établissement à tous les résidents permanents du Canada. Tout résident permanent en provenance d’une autre province peut donc s’établir au Québec et avoir droit aux mêmes services que les immigrants sélectionnés par le Québec.

Le Canada a seul la responsabilité des services relatifs à la citoyenneté et son droit d’offrir aux citoyens canadiens des services liés au multiculturalisme et de promouvoir le multiculturalisme n’est nullement restreint. L’article 1 de l’annexe B dresse la liste complète des services d’établissement et d’intégration linguistique dont s’est retiré le Canada. Le tableau 1 ci-dessous précise les compensations financières à verser au Québec pendant les premières années de mise en œuvre de l’Accord, comme le prévoit l’article 2.1 de l’annexe B :

Les compensations pour l’exercice 1995-1996 et les exercices suivants ont été calculées en multipliant le montant de base de 90 millions de dollars (indexé en fonction de l’inflation après 1995-1996) par le facteur d’indexation.

La valeur du facteur d’indexation dépend du nombre d’immigrants accueillis par le Québec et de l’augmentation des dépenses du gouvernement fédéral au cours des années précédentes. Si, au cours d’une année donnée, le Québec accueille une proportion d’immigrants inférieure à son poids démographique par rapport à la population canadienne, l’année suivante, le facteur d’indexation tiendra compte de l’augmentation des dépenses de programmes fédérales totales (à l’exclusion du service de la dette) ainsi que de toute augmentation du nombre d’immigrants non francophones au Québec 12. Ce dernier point s’explique sans doute du fait que la formation linguistique est l’élément le plus onéreux de l’intégration.

En revanche, si au cours d’une année donnée, la part des immigrants canadiens au Québec est égale ou supérieure au poids démographique du Québec au Canada, l’année suivante, le facteur d’indexation se fondera sur l’augmentation des dépenses de programmes fédérales totales (à l’exclusion du service de la dette) ainsi que sur les changements en ce qui a trait à l’immigration canadienne au Québec par rapport à l’année précédente.

Selon les formules établies dans l’Accord, la somme versée au Québec pour l’installation et la formation linguistique ne peut pas diminuer au-delà du montant de base, indexé en fonction de l’inflation (mais elle peut être réduite d’un commun accord). Le tableau 2 ci dessous montre les subventions versées au Québec en vertu de l’Accord durant les exercices 2016-2017 à 2021-2022.

3.7 Modalités de mise en œuvre de l’Accord Canada-Québec (annexe A)

Deux comités sont institués dans l’Accord Canada-Québec pour voir à sa mise en œuvre : le Comité mixte et le Comité d’application. Le Comité mixte, qui comprend des représentants des gouvernements du Canada et du Québec, se réunit au moins une fois l’an et doit notamment approuver les directives conjointes, assurer l’échange de renseignements, promouvoir des projets conjoints de recherche sur le flux migratoire et discuter des normes de parrainage établies par le Québec. En outre, le Comité mixte a la responsabilité de contrôler les délais de traitement des demandes des immigrants à destination du Québec, de fournir un avis sur les modifications que le Canada souhaite apporter à la définition des catégories d’immigrants ainsi qu’aux critères de non admissibilité, et d’étudier, chaque année, les services d’accueil et d’intégration offerts tant par le Canada que par le Québec. L’Accord prévoit qu’un « représentant du ministère des Affaires extérieures et du Commerce extérieur du Canada » siège à titre permanent au Comité mixte. Toutefois, Affaires mondiales Canada a cessé d’avoir un rôle au Comité quand Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada est devenu responsable des demandes à l’étranger.

Pour sa part, le Comité d’application se réunit au moins deux fois l’an, selon les besoins. Il a pour mandat de coordonner l’application de l’Accord Canada-Québec et d’en élaborer les modalités opérationnelles. Les gouvernements fédéral et du Québec font appel au Comité d’application pour discuter des modifications qu’ils souhaitent apporter à leurs politiques et à leurs lois, et pour mettre à jour les règlements et directives applicables au programme d’immigration.

Fait intéressant, l’Accord Canada-Québec prévoit un mécanisme de modification, mais non de résiliation. La clause de résiliation est pourtant caractéristique des accords de ce genre, et il y avait bien une telle disposition dans l’Entente Couture-Cullen 13, qu’a remplacée l’Accord Canada-Québec. En revanche, l’article 33 de l’Accord prévoit simplement ce qui suit : « Le présent Accord peut être réouvert à la demande d’une des parties, avec un préavis d’au moins six mois. À défaut d’accord sur sa modification, il continue de s’appliquer ». Reste à savoir ce qui se produira si, un jour, l’une des deux parties se montre insatisfaite de l’Accord Canada-Québec et qu’il s’avère impossible de parvenir à une entente.

Notes