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Le projet de loi C-15, Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (« titre abrégé : Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones ») 1, a été déposé à la Chambre des communes le 3 décembre 2020 par le ministre de la Justice.
Le projet de loi confirme que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA ou « la Déclaration ») trouve application en droit canadien et offre un cadre pour que le gouvernement fédéral veille à ce que ses lois soient compatibles avec celle-ci. La DNUDPA a été adoptée à titre de résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies le 13 septembre 2007 2.
Le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (« le Comité INAN ») a étudié l’objet du projet de loi C-15 à l’occasion de cinq réunions tenues entre le 11 mars et le 15 avril 2021. Le projet de loi a passé l’étape de la deuxième lecture devant la Chambre des communes le 19 avril 2021 avant d’être renvoyé au Comité INAN le même jour. Ce comité a tenu deux réunions les 20 et 22 avril 2021 et, dans un rapport présenté à la Chambre des communes le 26 avril 2021, a proposé six amendements. La Chambre des communes a adopté le rapport du Comité INAN le 12 mai 2021. Les amendements apportés au projet de loi visent notamment les fins suivantes :
Le 20 avril 2021, le Sénat a adopté une motion pour autoriser le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones à examiner la teneur du projet de loi C-15 4.
La Déclaration contient un préambule de 24 paragraphes et 46 articles qui établissent « les normes minimales nécessaires à la survie, à la dignité et au bien-être des peuples autochtones du monde 5 ». Puisqu’il s’agit d’une déclaration – par opposition à un traité international ou à une convention internationale – la DNUDPA n’est pas juridiquement contraignante. Elle n’exige pas non plus la ratification d’un État; un État peut simplement approuver la Déclaration 6. Selon l’article 38 de la DNUDPA : « Les États prennent, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones, les mesures appropriées, y compris législatives, pour atteindre les buts de la présente Déclaration 7 ». La Bolivie est le premier pays à l’avoir adoptée comme loi nationale (2008) et dans sa Constitution (2009) 8.
La communauté internationale a considéré que l’adoption d’instruments relatifs aux droits de la personne propres aux Autochtones était nécessaire, « en partie parce que les régimes juridiques qui régissent les droits de la personne n’assurent pas une protection adéquate des droits des Autochtones 9 ». À ce jour, les peuples autochtones subissent encore les conséquences du colonialisme et peinent à faire respecter certains de leurs droits de la personne les plus fondamentaux, y compris au Canada.
Le préambule de la Déclaration reconnaît que les peuples autochtones sont égaux à tous les autres peuples et qu’ils ne doivent faire l’objet d’aucune discrimination, qu’ils ont subi des « injustices historiques » et qu’il y a une « nécessité urgente » de respecter leurs droits intrinsèques. La Déclaration reconnaît également que « les peuples autochtones ont des droits collectifs qui sont indispensables à leur existence, à leur bien-être et à leur développement intégral en tant que peuples ».
Les 46 articles de la Déclaration ne créent pas de nouveaux droits. La DNUDPA « s’est plutôt inspirée des instruments internationaux existants relatifs aux droits de la personne et précise la manière dont ces droits s’appliquent aux peuples autochtones compte tenu de leur “situation culturelle, historique, sociale et économique particulière” 10 ». Ses articles, entre autres, affirment que les peuples autochtones ont le droit de :
La Déclaration fait également plusieurs fois mention de la notion de « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » (art. 10, par. 11(2), art. 19, et par. 28(1) et 29(2)).
Il convient toutefois de noter que le paragraphe 46(1) limite les droits énoncés dans la Déclaration afin qu’ils ne puissent porter atteinte à la souveraineté des États.
Après avoir initialement voté contre la DNUDPA à l’Assemblée générale des Nations Unies en 2007, le Canada l’a approuvée avec réserve en 2010. À cette époque, le gouvernement a déclaré qu’il s’agissait « [d’]un document d’aspirations » et qu’il allait « interpréter les principes de la Déclaration de façon conforme à sa Constitution et à son cadre juridique 11 ». Or, en 2016, le gouvernement affirmait que le Canada « appuie maintenant pleinement, et sans réserve, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones » et qu’il allait la mettre en œuvre « dans le respect de la Constitution canadienne 12 ».
Ces dernières années, la DNUDPA a été mentionnée dans des lois fédérales, notamment la Loi sur les langues autochtones 13 et la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis 14. L’objectif déclaré de ces deux lois consiste notamment à contribuer à la mise en œuvre de la DNUDPA. Selon le Tribunal canadien des droits de la personne, les renvois à la DNUDPA dans cette dernière loi démontrent que « l’intention du législateur était clairement de faire respecter les droits à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale inhérents aux Premières Nations, aux Inuits et aux Nations métisses, relativement à la protection de l’enfance et à l’égalité réelle 15 ».
Les préambules de lois visant des objectifs plus larges, comme la Loi sur l’évaluation d’impact 16 et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie 17, font également référence à l’engagement du Canada à mettre en œuvre la Déclaration.
Par ailleurs, la Déclaration est citée par des cours et tribunaux canadiens 18. Au moins une décision canadienne a souligné qu’« il est possible d’utiliser [la DNUDPA] pour éclairer l’interprétation d’une loi interne 19 ».
Au cours de la première session de la 42e législature, le projet de loi C-262, Loi visant à assurer l’harmonie des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones 20, a été présenté par l’ancien député Romeo Saganash. Ce projet de loi a été adopté en troisième lecture à la Chambre des communes en 2018. Le projet de loi C-262 est mort au Feuilleton du Sénat à la dissolution de la 42e législature, le 11 septembre 2019. Des projets de loi d’initiative parlementaire similaires avaient été déposés au cours des 39e, 40e et 41e législatures, sans jamais franchir l’étape de la première ou de la deuxième lecture à la Chambre des communes 21.
Le projet de loi C-15 diffère du projet de loi C-262 à plusieurs égards. Par exemple, le préambule du projet de loi C-15 comprend de nombreux paragraphes qui ne faisaient pas partie du projet de loi C-262. Le projet de loi C-15 définit également certains termes utilisés dans le projet de loi et précise son objet, ce qui n’était pas le cas du projet de loi C-262. De plus, même si les deux projets de loi exigent la préparation d’un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA, le projet de loi C-15 décrit le contenu du plan requis et fixe un délai de deux ans pour son élaboration. Il précise également que le plan d’action doit être déposé devant chacune des Chambres du Parlement « [d]ès que possible ». Il n’indique toutefois pas à quel moment les travaux décrits dans le plan d’action doivent se terminer. En comparaison, le projet de loi C-262 proposait que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien présente un rapport annuel au Parlement sur la mise en œuvre de la DNUDPA pendant 20 ans (de 2017 à 2037).
Les projets de loi C-15 (art. 5) et C-262 (art. 4) partagent la principale disposition exigeant que le gouvernement fédéral rende ses lois compatibles avec la DNUDPA.
En octobre 2019, le gouvernement de la Colombie-Britannique a déposé le projet de loi 41, Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act. L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique l’a adopté à l’unanimité un mois plus tard, devenant ainsi la première législature canadienne à adopter une loi pour mettre en œuvre la DNUDPA 22. La Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act de la Colombie-Britannique poursuit un objectif en trois volets :
Le projet de loi C-15 et la Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act de la Colombie-Britannique sont similaires. Les deux affirment que les gouvernements respectifs « [doivent prendre] toutes les mesures nécessaires » pour s’assurer que leurs lois sont compatibles avec la DNUDPA. Les deux exigent également la préparation d’un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA et le dépôt d’un rapport d’étape annuel.
Toutefois, contrairement au projet de loi C-15, la loi britanno-colombienne comprend des dispositions qui autorisent le gouvernement provincial à conclure des ententes avec des corps dirigeants autochtones 24 dans le but de mettre en place un processus décisionnel conjoint ou un consentement relatif à l’utilisation de pouvoirs statuaires 25.
Le projet de loi C-15 comprend un préambule de 23 paragraphes, sept articles et une annexe. Le projet de loi vise principalement à encadrer la mise en œuvre des dispositions de la DNUDPA par le gouvernement du Canada. En vertu des dispositions du projet de loi, le ministre responsable doit, dans les deux ans suivant l’adoption du projet de loi, élaborer un plan d’action en collaboration avec les peuples autochtones afin d’atteindre les objectifs de la Déclaration. La Déclaration est jointe en annexe au projet de loi.
Le préambule du projet de loi C-15 offre quelques observations importantes pour mettre en contexte le projet de loi et énonce un certain nombre de principes clés relatifs à l’intention du gouvernement du Canada de mettre en œuvre les dispositions de la DNUDPA. Selon le préambule, la DNUDPA constitue les normes minimales des droits de la personne des peuples autochtones.
Il fait référence aux « appels à l’action » de la Commission de vérité et réconciliation du Canada et aux « appels à la justice » de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées 26. La Commission et l’Enquête ont toutes les deux demandé que les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et municipaux mettent en œuvre la DNUDPA.
Le préambule reconnaît que les Premières Nations, les Inuits et les Métis vivent sur des terres qui sont aujourd’hui situées au Canada et que la colonisation et la dépossession de leurs terres, territoires et ressources font partie des injustices historiques qu’ils ont subies. Il précise également que le gouvernement du Canada rejette toute forme de colonialisme et qu’il s’est engagé à promouvoir des relations avec les peuples autochtones qui soient fondées sur les principes de justice, de démocratie, d’égalité, de non-discrimination, de bonne gouvernance et de respect des droits de la personne.
En ce qui concerne les droits, le préambule reconnaît une « nécessité urgente » de respecter et de promouvoir les droits des peuples autochtones confirmés dans les traités et les accords, et de reconnaître que ces instruments peuvent contribuer à la mise en œuvre de la Déclaration. Le préambule indique également que le gouvernement du Canada doit reconnaître et mettre en œuvre le droit inhérent des peuples autochtones à l’autodétermination (art. 3 de la DNUDPA) et à l’autonomie gouvernementale (art. 4 de la DNUDPA).
Le Comité INAN a amendé le préambule afin de préciser que la mise en œuvre de la Déclaration doit comprendre des mesures concrètes visant à lutter contre le racisme et le racisme systémique. Un deuxième amendement au préambule qualifie les doctrines de la découverte et de terra nullius de racistes et incorrectes. Un troisième amendement au préambule précise que les droits ancestraux ou issus de traités ne sont pas « figés », mais qu’ils peuvent plutôt évoluer au fil du temps.
L’article 2 du projet de loi C-15 définit les termes « Déclaration », « peuples autochtones » et « ministre ». Il renvoie également à la protection des droits des peuples autochtones tels qu’ils sont énoncés dans la Loi constitutionnelle de 1982. Le paragraphe 2(2) précise que la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (« la Loi ») doit être interprétée comme maintenant les droits des peuples autochtones conformément à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, et non pas comme y portant atteinte. Un libellé identique a été utilisé dans la Loi sur les langues autochtones et la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis.
Au Canada, les activités de chasse et de pêche des peuples autochtones, en particulier à des fins alimentaires, sociales ou cérémoniales, ont un statut juridique spécial à titre de droits ancestraux ou issus de traités. Le Canada est le seul pays parmi les pays qui appliquent la common law qui a reconnu les droits des peuples autochtones « de manière inconditionnelle 27 » dans sa Constitution. Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones du Canada (définis au par. 35(2) comme étant « des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada »), qui existaient au moment de l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982.
En ce qui concerne la non-atteinte des droits dans le paragraphe 2(2) du projet de loi, l’article 25 de la Charte canadienne des droits et libertés comprend également une clause de non atteinte des droits ancestraux et issus de traités 28. L’article 25 a été qualifié de « bouclier 29 » affirmant les « droits ancestraux et issus de traités » et consacrant sa protection vis à vis du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui établit la primauté de la Constitution sur toutes les lois. L’article 25 a également été désigné comme une « disposition servant à interpréter des droits garantis par la Charte qui sont susceptibles d’entrer en conflit 30 ». La constitutionnalisation des droits ancestraux et issus de traités signifie que ceux-ci ne peuvent être éteints (ou abrogés) par une loi fédérale, provinciale ou territoriale 31.
Le projet de loi ne précise pas quel ministre fédéral est responsable de la réalisation des objectifs de la Loi. L’article 3 du projet de loi établit plutôt qu’un ministre peut être désigné par décret du gouverneur en conseil. L’article 3 n’exige pas qu’un ministre soit nommé avant une date précise.
Le projet de loi ne met pas en œuvre la DNUDPA dans le droit national. Le projet de loi vise plutôt à confirmer que la Déclaration « trouve application en droit canadien » (al. 4a)) et à « encadrer la mise en œuvre de la Déclaration par le gouvernement du Canada » (al. 4b)).
Le Comité INAN a amendé le titre et la première ligne de cet article dans la version anglaise afin de clarifier que le projet de loi vise deux objets.
Les articles 5 et 6 du projet de loi décrivent brièvement les mesures à prendre pour veiller à ce que les lois canadiennes soient compatibles avec la DNUDPA, et exigent que le ministre responsable élabore un plan d’action afin d’atteindre les objectifs de la Déclaration.
Le plan d’action doit être élaboré et mis en œuvre en consultation avec les peuples autochtones (par. 6(1)). Le paragraphe 6(2) du projet de loi présente certaines mesures à inclure dans le plan d’action. Par exemple, des mesures doivent être incluses pour lutter contre les injustices, les préjugés, la violence et la discrimination dont sont victimes les peuples autochtones et certains groupes autochtones tels que les Aînés, les femmes, les personnes handicapées et les personnes de diverses identités de genre ou bispirituelles (sous al. 6(2)a)(i)). Le Comité INAN a amendé ce sous-alinéa de manière à y ajouter des mesures pour éliminer toute forme de racisme et le racisme systémique. Le plan d’action doit également comprendre des mesures qui favorisent de bonnes relations, notamment grâce à des formations sur les droits de la personne (sous-al. 6(2)a)(ii)), ainsi que des moyens de mesurer et de suivre la mise en œuvre globale de la Déclaration (al. 6(2)b)). Le plan d’action doit comprendre des mesures de surveillance et de contrôle de la mise en œuvre, de l’examen et de la modification du plan d’action (par. 6(3)).
Le Comité INAN a par ailleurs amendé le paragraphe 6(4) du projet de loi afin de préciser que le plan d’action doit être élaboré dans les deux ans, plutôt que trois. Le plan d’action doit être rendu public après son dépôt devant chaque Chambre du Parlement (par. 6(5) et 6(6)).
Le gouvernement doit rendre compte annuellement au Parlement de la mise en œuvre du plan d’action ainsi que des mesures prises pour assurer la compatibilité des lois canadiennes avec la DNUDPA (par. 7(1)), et doit rendre public le rapport (par. 7(4)).
La « doctrine de la découverte » a été définie par le juge en chef de la Cour suprême du Canada, Brian Dickson, dans l’arrêt Guerin c. La Reine, [1984] 2 RCS 335. À la page 378 de l’arrêt, le juge en chef Dickson (en parlant du « principe de la découverte ») a déclaré ceci :
Selon le principe de la découverte, […] les terres situées dans une région donnée appartenaient en dernière analyse à la nation qui en avait fait la découverte et qui en avait réclamé la possession. Sous ce rapport du moins, les droits des Indiens sur leurs terres ont été manifestement diminués, mais leurs droits d’occupation et de possession sont restés inchangés.
Dans la décision unanime rendue dans l’affaire Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, la juge en chef de la Cour suprême du Canada, Beverly McLachlin, a maintenu que
[l]e point de départ de la qualification de la nature juridique du titre ancestral est le jugement concordant du juge Dickson dans l’arrêt Guerin, dont il est question précédemment. Au moment de l’affirmation de la souveraineté européenne, la Couronne a acquis un titre absolu ou sous-jacent sur toutes les terres de la province. Ce titre était toutefois grevé des droits préexistants des peuples autochtones qui occupaient et utilisaient les terres avant l’arrivée des Européens. La doctrine de la terra nullius (selon laquelle nul ne possédait la terre avant l’affirmation de la souveraineté européenne) ne s’est jamais appliquée au Canada, comme l’a confirmé la Proclamation royale de 1763.
Pour un contexte historique des doctrines de la découverte et de terra nullius, voir Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR), Ce que nous avons retenu : Les principes de la vérité et de la réconciliation 
(5,30 Mo, 210 pages), 2015, p. 19 et 20.
Si la ratification est l’approbation finale d’un accord international, en revanche l’approbation n’est que l’expression de soutien d’un État. Au Canada, les accords internationaux exigeant une ratification, comme les traités, doivent souvent être mis en œuvre par le biais d’une loi nationale :
Contrairement aux pays qui fonctionnent selon un modèle moniste […], le Canada fonctionne selon un modèle dualiste : un traité signé et ratifié par l’exécutif doit quand même être intégré au droit national pour être exécuté à l’échelle du pays. La transformation d’un texte juridique international en un texte juridique interne n’est pas un processus automatique au Canada.
Voir Laura Barnett, Le processus de conclusion des traités au Canada, publication no 2008-45-F, Bibliothèque du Parlement, 5 août 2018.
[ Retour au texte ] (5,73 Mo, 36 pages), 2011, p. 28 [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ] (3,63 Mo, 115 pages), rapport spécial, Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale, 2017, p. 37. [ Retour au texte ] (5,73 Mo, 36 pages), 2011, p. 7 [traduction]. [ Retour au texte ] (3,12 Mo, 176 pages), rapport spécial, Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale, 2018, p. 24. [ Retour au texte ] (113 Ko, 12 pages), 26 novembre 2019, p. 5 [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ]
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