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Le projet de loi C-29, Loi prévoyant la constitution d’un conseil national de réconciliation (titre abrégé : « Loi portant sur un conseil national de réconciliation ») 1, a été présenté à la Chambre des communes le 22 juin 2022 par le ministre des Relations Couronne Autochtones.
La Loi portant sur un conseil national de réconciliation a pour effet de constituer un organisme indépendant à but non lucratif dirigé par des Autochtones (le Conseil). Cet organisme est notamment chargé de surveiller et d’évaluer les progrès réalisés en matière de réconciliation au Canada ainsi que de rendre des comptes à cet égard. Le budget de 2019 annonçait l’affectation de 126,5 millions de dollars pour établir le Conseil ainsi qu’un engagement à accorder à ce dernier des fonds de fonctionnement initiaux 2.
Le projet de loi donne suite à l’appel à l’action no 53 de la Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR) 3. La CVR conclut dans son rapport final que « tous les organes du gouvernement doivent prendre un nouvel engagement envers la réconciliation et la reddition de comptes 4 ». La CVR ajoute que les peuples autochtones et l’ensemble des Canadiens bénéficieront de la création d’un organisme de surveillance chargé de mener des évaluations et de présenter des rapports sur les progrès réalisés par rapport aux engagements, ainsi que de mettre à la disposition de tous les Canadiens des ressources pédagogiques pour faire avancer la réconciliation 5.
En 2018, un conseil d’administration provisoire a été chargé d’adresser à la ministre des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord de l’époque des recommandations concernant la création du Conseil. Depuis 1973, on a assisté à l’établissement de plus de 30 commissions de vérité et réconciliation dans différents pays, et quelques entités ont été mises sur pied pour donner suite aux recommandations de certaines de ces commissions. Ayant examiné ces structures, le conseil d’administration provisoire a constaté que « [t]rès peu d’organismes nationaux de surveillance indépendants et permanents se sont employés à mettre en œuvre ou à rendre compte des recommandations ou des progrès plus généraux réalisés en matière de réconciliation 6 ».
Le conseil d’administration provisoire a recommandé que le futur organisme soit apolitique et indépendant du gouvernement et que les critères de sélection de ses membres soient fondés sur le mérite. Il a recommandé en outre la mise en place d’un Fonds de dotation national de réconciliation qui constituerait une source de financement durable grâce à laquelle le nouvel organisme financerait ses activités au moyen des intérêts produits sur le principal 7.
Le mandat recommandé par le conseil d’administration provisoire pour le nouvel organisme consisterait à :
Le conseil d’administration provisoire a recommandé par ailleurs que le nouvel organisme présente un rapport annuel sur l’état de la réconciliation au Canada et que le premier ministre du Canada y réponde en publiant un rapport sur l’« état des peuples autochtones 9 », lequel décrirait les priorités et les progrès du gouvernement du Canada en matière de réconciliation.
Le projet de loi C-29 précise la mission et les attributions du Conseil, qui sont similaires à celles qu’a recommandées le conseil d’administration provisoire. Le projet de loi établit le conseil d’administration du Conseil, qui fera le nécessaire pour constituer le Conseil à titre d’entité juridique afin que ce dernier puisse entreprendre ses activités.
Le 17 novembre 2022, après avoir entendu 38 témoins au cours d’une période d’un mois et demi, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (le Comité INAN) a amendé le projet de loi 10 pour, entre autres :
Le 29 novembre 2022, à l’étape de la troisième lecture à la Chambre des communes, le projet de loi a de nouveau été amendé. L’amendement le plus important visait à annuler un amendement proposé par le Comité INAN qui aurait permis au Congrès des peuples autochtones de nommer un des administrateurs du Conseil. Le projet de loi a été adopté à l’unanimité le 1er décembre 2022 à la suite de la troisième lecture 11.
Le projet de loi C-29 comporte un préambule et 20 articles.
Le préambule affirme l’importance de la réconciliation entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations, les Inuits et les Métis. Il reconnaît en outre la nécessité que soit constitué un organisme indépendant, apolitique et permanent qui doit être dirigé par des Autochtones et dont la mission est de surveiller et d’évaluer les progrès réalisés en matière de réconciliation, de mener de la recherche et de rendre des comptes relativement à ces progrès, et ce, afin de donner suite à l’appel à l’action no 53 de la CVR. Il reconnaît également la nécessité de veiller à ce que cet organisme ait accès aux renseignements pertinents dans le cadre de sa mission, comme ceux visés par l’appel à l’action no 55 12.
Le préambule souligne que les Autochtones s’épanouissaient sur leur territoire et en assuraient la gestion et la gouvernance avant l’arrivée des colons et qu’il est nécessaire d’aborder, dans le cadre de la réconciliation, la question des politiques d’assimilation que subissent les Autochtones depuis l’arrivée des colons et la colonisation.
Le paragraphe 2(1) du projet de loi définit les termes employés dans le texte. En particulier, le terme « gouvernements » désigne tous les ordres de gouvernement au Canada (autorités locales, gouvernements provinciaux et autochtones et gouvernement fédéral). Le terme « comité de transition » s’entend du Comité de transition du Conseil national de réconciliation constitué en 2021 pour fournir des avis et des recommandations au ministre des Relations Couronne-Autochtones (le ministre) concernant l’établissement du Conseil 13. Le comité de transition compte trois anciens membres du conseil d’administration provisoire 14.
Bien que le projet de loi C-29 prévoie que le conseil d’administration qu’il établit procède à la constitution du Conseil à titre d’entité juridique sous le régime de la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif 15 (art. 3 et 8 du projet de loi), le paragraphe 2(2) du projet de loi précise que les dispositions de la Loi portant sur un conseil national de réconciliation l’emportent sur toute disposition incompatible de la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif.
Une fois constitué, le Conseil sera indépendant du gouvernement du Canada. Il ne sera ni mandataire de la Couronne 16, ni assujetti à la Loi sur la gestion des finances publiques 17 (art. 4 du projet de loi). Un mandataire de la Couronne « jouit des mêmes immunités, privilèges et prérogatives que l’État en vertu de la Constitution, et peut lier l’État par ses activités 18 ». À l’inverse, le gouvernement n’est pas responsable des actes d’une société non mandataire. Cela signifie que le Conseil est responsable de ses actions et décisions.
Le Conseil sera réputé être un donataire reconnu au sens de la Loi de l’impôt sur le revenu 19 (art. 5 du projet de loi). La qualité de donataire reconnu permet à un organisme de délivrer des reçus officiels pour les dons qu’il reçoit de particuliers et de sociétés.
Le Conseil a pour mission de « faire progresser les efforts de réconciliation avec les peuples autochtones » (art. 6 du projet de loi). Cette mission prévue dans le projet de loi est plus vaste que celle envisagée par le conseil d’administration provisoire. Plus précisément, le Conseil doit :
Le conseil d’administration du Conseil compte entre 9 et 13 membres (art. 9), dont au moins les deux tiers sont des Autochtones (par. 11(1)). Par ailleurs, au moins deux des membres du conseil doivent être des résidents du Yukon, des Territoires du Nord‑Ouest ou du Nunavut (par. 11(2)). Les membres possèdent les connaissances et l’expérience voulues en ce qui touche les enjeux relatifs aux peuples autochtones et les autres enjeux liés à la mission du Conseil (par. 13(1)).
Le paragraphe 10(1) du projet de loi stipule que le conseil d’administration doit comprendre, en particulier :
Les autres membres sont élus à l’issue d’un processus de présentation de candidatures (par. 10(3)). Le mandat des membres, d’une durée maximale de quatre ans, est renouvelable une seule fois (art. 14) et est attribué par résolution extraordinaire, à savoir par résolution adoptée aux deux tiers au moins des voix exprimées (art. 15).
Après cinq ans, le conseil d’administration doit être composé de façon à assurer, dans la mesure du possible, la représentation :
En vertu de l’article 8, le ministre choisit, en collaboration avec le comité de transition, les premiers membres du conseil d’administration.
Le conseil d’administration doit, dans la mesure du possible, être composé de façon à refléter la diversité des genres (par. 12(2)).
Le conseil d’administration consulte des personnes possédant des connaissances, une expertise ou une expérience pertinentes, notamment des aînés autochtones et des survivants des politiques discriminatoires et assimilationnistes du gouvernement du Canada (par. 13(2)).
Dans les six mois suivant la date à laquelle le Conseil est constitué, ce dernier et le ministre élaborent un protocole pour la communication au Conseil, par le gouvernement fédéral, des renseignements pertinents (par. 16(1)). Dans la mesure du possible, le protocole doit permettre au Conseil de recevoir les renseignements qu’il juge pertinents pour remplir sa mission (par. 16(2)).
Dans les six mois suivant la fin de chaque exercice, le ministre doit fournir au Conseil un rapport qui présente :
De plus, dans les trois mois suivant la fin de chaque exercice, le Conseil présente au ministre un rapport annuel sur :
Ce rapport annuel est déposé au Parlement dans les 15 jours de séance suivant sa réception (par. 17(2) du projet de loi).
Le premier ministre répond au rapport dans les 60 jours suivant son dépôt au Parlement, en décrivant les plans du gouvernement pour faire avancer la réconciliation (par. 17(3)).
De plus, en vertu de l’article 18 du projet de loi, le Conseil publie chaque année un rapport financier contenant les éléments suivants :
Le Conseil pourrait être dissous dans l’avenir au titre des dispositions applicables de la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, auquel cas, après liquidation, le reliquat de ses biens est transféré à un ou plusieurs donataires reconnus que le ministre peut préciser et dont la mission est similaire (art. 19).
La Loi portant sur un conseil national de réconciliation entre en vigueur à la date fixée par décret (art. 20 du projet de loi).
L’établissement du Conseil national de réconciliation recueille des appuis de la part de certains organismes et particuliers, dont le Centre national pour la vérité et la réconciliation (CNVR) 22. Ry Moran, ancien directeur du CNVR, s’est aussi dit en faveur du projet de loi, mentionnant que le Conseil allait « demander des comptes au gouvernement, en plus d’établir des plans pluriannuels pour favoriser d’autres réalisations et régler des problèmes 23 ». De l’avis de l’ancien commissaire de la CVR, Wilton Littlechild, qui est membre du comité de transition, la création du Conseil représente un pas important vers la réconciliation. Il souligne toutefois que le libellé du projet de loi aurait pu être renforcé. Il a également déploré le fait que le projet de loi n’a pas été rédigé de concert avec les peuples autochtones 24.
Les dirigeants du Congrès des peuples autochtones, qui représente les membres des Premières Nations non inscrits et vivant hors réserve, de la Fédération Métisse du Manitoba, qui ne fait plus partie du Ralliement national des Métis, et de l’Association des femmes autochtones du Canada ont déploré l’omission des trois organisations au paragraphe 10(1) du projet de loi 25. À la Chambre des communes, le secrétaire parlementaire de la ministre des Services aux Autochtones a signalé qu’à l’étape de l’étude en comité :
[t]ous les partis ont soumis des amendements pour que l’Association des femmes autochtones du Canada nomme une personne pour la représenter au sein du conseil d’administration, car il est nécessaire de respecter la voix des femmes, leurs contributions aux politiques et à la recherche et, de façon plus générale, de respecter la réconciliation 26.
Le 1er décembre 2022, l’organisme Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) a annoncé qu’il cesserait d’appuyer le projet de loi au motif que le Conseil « pourrait nuire au travail accompli par les Inuits pour établir une relation directe avec le gouvernement fédéral et défendre leurs droits et leurs intérêts 27 ». Le président d’ITK, Natan Obed, a expliqué que son organisme « craint que le gouvernement fédéral n’utilise le projet de loi pour éviter d’avoir à instaurer, comme le demandent depuis longtemps les Inuits, un tribunal des droits des peuples autochtones qui disposerait de plus grands pouvoirs d’application de la loi ». Il a aussi affirmé que le projet de loi « obligerait les Inuits – qui ont des droits autochtones protégés par la Constitution – à s’asseoir avec des organismes qui ne représentent pas des titulaires de droits » 28.
La Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR) a formulé plusieurs appels à l’action relativement à l’établissement d’un conseil national de réconciliation, au financement du conseil et à la production de rapports sur l’état de la réconciliation au Canada, en particulier :
Nous demandons au Parlement du Canada d’adopter, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, des dispositions législatives visant à mettre sur pied un conseil national de réconciliation. Plus particulièrement, nous demandons que ces dispositions établissent le conseil en tant qu’organisme de surveillance indépendant de portée nationale dont les membres, autochtones et non autochtones, sont nommés conjointement par le gouvernement du Canada et des organisations autochtones nationales. Le mandat de ce conseil comprendrait, sans toutefois s’y limiter, ce qui suit :
i. surveiller et évaluer les progrès réalisés en matière de réconciliation une fois les excuses faites, présenter un rapport annuel à ce sujet au Parlement et à la population du Canada et s’assurer que le gouvernement continue de s’acquitter, au cours des prochaines années, de sa responsabilité d’établir une bonne relation entre les peuples autochtones et l’État;
ii. surveiller et évaluer les progrès réalisés en matière de réconciliation à tous les niveaux et secteurs de la société canadienne et présenter un rapport à cet égard au Parlement et à la population du Canada, notamment en ce qui touche la mise en œuvre des appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation;
iii. élaborer et mettre en œuvre un plan d’action pluriannuel national pour la réconciliation, ce qui englobe des activités de recherche et d’élaboration de politiques, des programmes d’éducation du public et des ressources;
iv. promouvoir le dialogue public, les partenariats publics-privés de même que les initiatives publiques de réconciliation.
Voir CVR, Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action 
(449 Ko, 20 pages), 2015, p. 7.
(12,70 Mo, 594 pages), 2015, p. 232. [ Retour au texte ] (136 Ko, 14 pages), 12 juin 2018, p. 3. [ Retour au texte ]Le conseil d’administration provisoire a cité le mode de fonctionnement de l’ancienne Fondation autochtone de guérison à titre de pratique exemplaire. Le fonctionnement de la Fondation était assuré grâce aux intérêts sur son fonds de dotation de 350 millions de dollars, de sorte que la totalité de son fonds de dotation était consacrée directement à des projets de guérison communautaires. Voir Conseil d’administration provisoire pour le Conseil national de réconciliation, Rapport final (136 Ko, 14 pages), 12 juin 2018, p. 9.
À titre de référence, l’appel à l’action no 54 de la CVR recommande ce qui suit :
Nous demandons au gouvernement du Canada de fournir un financement pluriannuel pour les besoins du conseil national de réconciliation qui sera créé afin de s’assurer qu’il dispose des ressources humaines, financières et techniques nécessaires pour mener ses travaux, y compris la dotation d’une fiducie de la réconciliation nationale pour faire avancer le dossier de la réconciliation.
Voir CVR, Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action (449 Ko, 20 pages), 2015, p. 7.
(136 Ko, 14 pages), 12 juin 2018, p. 5. [ Retour au texte ]Voici le texte de l’appel à l’action no 55 :
i. Nous demandons à tous les ordres de gouvernement de fournir des comptes rendus annuels ou toutes données récentes que demande le conseil national de réconciliation afin de permettre à celui-ci de présenter des rapports sur les progrès réalisés en vue de la réconciliation. L’information ainsi communiquée comprendrait, sans toutefois s’y limiter :
ii. une comparaison en ce qui touche le financement destiné à l’éducation des enfants des Premières Nations dans les réserves et à l’extérieur de celles-ci;
iii. une comparaison sur les plans des niveaux de scolarisation et du revenu entre les collectivités autochtones et les collectivités non autochtones du Canada;
iv. les progrès réalisés pour combler les écarts entre les collectivités autochtones et les collectivités non autochtones en ce qui a trait à divers indicateurs de la santé dont la mortalité infantile, la santé maternelle, le suicide, la santé mentale, la toxicomanie, l’espérance de vie, les taux de natalité, les problèmes de santé infantile, les maladies chroniques, la fréquence des cas de maladie et de blessure ainsi que la disponibilité de services de santé appropriés;
v. les progrès réalisés pour ce qui est d’éliminer la surreprésentation des jeunes Autochtones dans le régime de garde applicable aux adolescents, au cours de la prochaine décennie;
vi. les progrès réalisés dans la réduction du taux de la victimisation criminelle des Autochtones, y compris des données sur les homicides, la victimisation liée à la violence familiale et d’autres crimes;
vii. les progrès réalisés en ce qui touche la réduction de la surreprésentation des Autochtones dans le système judiciaire et correctionnel.
Voir CVR, Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action (449 Ko, 20 pages), 2015, p. 7 et 8.
Un certain nombre de lois concernant les peuples autochtones prévoient des mécanismes d’établissement de plans d’action et de rapports annuels au Parlement. À titre d’exemple, la Loi sur les langues autochtones constitue le Bureau du commissaire aux langues autochtones et le charge de présenter un rapport annuel portant sur l’usage et la vitalité des langues autochtones au Canada, l’efficacité du financement octroyé pour les langues autochtones, les progrès réalisés en ce qui touche la revitalisation des langues autochtones, la mise en œuvre de cette loi, ainsi que les activités et états financiers du Bureau. Ce rapport doit être présenté au ministre du Patrimoine canadien dans les quatre mois suivant la fin de l’exercice et déposé au Parlement dans les 15 premiers jours de séance de la Chambre des communes suivant la réception du rapport. Une fois le rapport déposé, il est renvoyé devant le comité, soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, chargé de son examen. Voir Loi sur les langues autochtones, L.C. 2019, ch. 23, art. 43 et 44.
Un autre exemple est la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. En vertu de cette loi, le ministre de la Justice doit élaborer et mettre en œuvre un plan d’action afin d’atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Ce plan d’action doit être déposé « dès que possible » devant les deux Chambres du Parlement, puis rendu public. Le plan d’action est attendu pour le 21 juin 2023. Le ministre de la Justice est également tenu de présenter au Parlement un rapport annuel sur les mesures prises en vue d’harmoniser les lois du Canada avec la Déclaration et sur l’élaboration du plan d’action. Le rapport doit être rendu public après son dépôt au Parlement. Il doit être produit dans les 90 jours suivant la fin de chaque exercice, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones. Le premier rapport annuel a été présenté en juin 2022. Il a également été déposé devant les deux chambres du Parlement dans les 15 jours de séance suivant la date de sa confection, et le comité de chaque chambre du Parlement chargé d’étudier les questions relatives aux peuples autochtones en est saisi d’office. Voir la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, L.C. 2021, ch. 14, art. 6 et 7; et Gouvernement du Canada, Rapport d’avancement annuel sur la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, juin 2022.
[ Retour au texte ]Le terme « organisation autochtone » est défini comme suit dans la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones : « Corps dirigeant autochtone ou toute autre entité qui représente les intérêts d’un groupe autochtone et de ses membres ». Voir Loi sur le ministère des Services aux Autochtones, L.C. 2019, ch. 29, art. 336, art. 2.
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